Gefahrengebiet nein danke – OVG Hamburg verteilt Ohrfeigen an Gesetzgeber und Polizei

Das Hamburgische OVG hält das Gesetz, welches die Polizei zur Einrichtung von “Gefahrengebieten” ermächtigt, für verfassungswidrig. Insbesondere sei das Recht auf informationelle Selbstbestimmung – also der Datenschutz – verletzt. Auf 36 Seiten kritisiert das Urteil Gesetzgeber und Polizei ausgiebig. Eine Analyse.

Sachverhalt und Vorinstanz

In dem Urteil vom 13.05.2015 hat das OVG Hamburg der Klägerin Recht gegeben, die sich gegen polizeiliche Maßnahmen in der Nacht zum 1. Mai gewandt hatte. Die Polizei hatte in Erwartung der alljährlichen 1.-Mai-Ausschreitungen im Hamburger Schanzenviertel vom 30. April, 19.00 Uhr bis zum 01. Mai, 05:00 Uhr ein “Gefahrengebiet Walpurgisnacht 2011” eingerichtet. Darin sollten gem. § 4 Abs. 2 HmbPolDVG Identitätsfeststellungen an “relevanten Personen” vorgenommen werden.  Hierzu zählte die Polizei Personen bzw. Personengruppen, die “augenscheinlich dem linken Spektrum zuzuordnen” seien, 16- bis 35-jährige Personen in Gruppen (ab drei Personen), Personen, die alkoholisiert seien und/oder sich besonders auffällig (z.B. besonders ausgelassen oder aggressiv) verhielten sowie Personen bzw. Personengruppen, die sich verdächtig verhielten bzw. verdächtige Gegenstände mit sich führten.

In diesem Rahmen wurde die Klägerin am späten Abend des 30. April bei der Einmündung zur Straße Schulterblatt von einer Polizeikette angehalten und insgesamt vier Maßnahmen unterzogen: Nach der Identitätsfeststellung (1) wurde ihr Rucksack durchsucht (2). Anschließend wurde gegen die Klägerin, die polizeilich als “linksmotivierter Straftäter” geführt wurde, ein Aufenthaltsverbot (3) ausgesprochen und die Klägerin bis um 3.00 Uhr morgens in Gewahrsam genommen (4).

In der Vorinstanz hatte das Verwaltungsgericht Hamburg bereits das Aufenthaltsverbot und die Ingewahrsamnahme für rechtswidrig erklärt, die Identitätsfeststellung und die Durchsuchung hingegen für rechtmäßig gehalten. Die Berufung der Klägerin richtete sich somit noch gegen die beiden letztgenannten Maßnahmen.

Urteil

Das OVG hat der Klägerin vollumfänglich Recht gegeben. Bemerkenswert ist zunächst, dass das Gericht seiner Prüfung bewusst nur das Recht auf informationelle Selbstbestimmung zugrunde gelegt hat – also das “Datenschutz-Grundrecht”, welches aus Art. 1 GG und Art. 2 GG abgeleitet wird. Hierin sei die Klägerin durch die Identitätsfeststellung und Durchsuchung verletzt worden. Zwar könnten auch weitere Grundrechte verletzt seien, wie die allgemeine Handlungsfreiheit und die Freiheit der Person. Das Recht auf informationelle Selbstbestimmung bilde aber die “verbindende Klammer”, da die polizeilichen Maßnahmen nach § 4 Abs. 2 und Abs. 4 HmbPolDVG letztlich der Datenerhebung dienen würden.

Gesetz über Gefahrengebiete verfassungswidrig

Schon die Vorschrift über die Gefahrengebiete, § 4 Abs. 2 HmbPolDVG, sei verfassungswidrig. Sie lautete damals (die heutige Fassung ist fast unverändert):

(2) Die Polizei darf im öffentlichen Raum in einem bestimmten Gebiet Personen kurzfristig anhalten, befragen, ihre Identität feststellen und mitgeführte Sachen in Augenschein nehmen, soweit auf Grund von konkreten Lageerkenntnissen anzunehmen ist, dass in diesem Gebiet Straftaten von erheblicher Bedeutung begangen werden und die Maßnahme zur vorbeugenden Bekämpfung der Straftaten erforderlich ist.“

Diese Regelung greife unzulässig in den Schutzbereich des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung ein. Denn sie missachte das Bestimmtheitsgebot und den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit.

Begriff der “konkreten Lageerkenntnisse” zu unbestimmt

Das Bestimmtheitsgebot dient dazu, Gesetze für den Einzelnen vorhersehbar zu machen. Außerdem soll es sicherstellen, dass wesentliche Entscheidungen vom Gesetzgeber getroffen und nicht der Verwaltung überlassen werden. Gerade bei der Bestimmung von Zweck, Anlass und Grenzen möglicher Eingriffsmaßnahmen im Gefahrengebiet gilt dabei laut OVG Hamburg ein strenger Maßstab. Denn es handele sich nicht um Maßnahmen zur Abwehr konkreter Gefahren, sondern um Vorfeldmaßnahmen, die nur aufgrund “relativ diffuser Anhaltspunkte für mögliche Straftaten” getroffen würden. Da folglich die Grundrechtseingriffe lediglich auf eine fehleranfällige Risikoprognose gestützt würden, müsse eine entsprechende Erlaubnisvorschrift zum Ausgleich begrenzende Tatbestandselemente enthalten, um Vorhersehbarkeit und Kontrollierbarkeit der polizeilichen Maßnahmen zu gewährleisten.

Insbesondere den Begriff der “konkreten Lageerkenntnisse” – als Voraussetzung für die Einrichtung eines Gefahrengebiets – kritisierte das Gericht dabei als zu unbestimmt. Es handele sich dabei nur vermeintlich um ein objektives Tatbestandsmerkmal. Tatsächlich umfasse es vor allem die (subjektive) Einschätzung und Beurteilung durch die Polizei, welche es damit in der Hand habe, die Voraussetzungen von Grundrechtseingriffen durch entsprechende Lageeinschätzungen selbst herbeizuführen. Die polizeiliche Einschätzung sei darüber hinaus gerichtlich nicht kontrollierbar. Das OVG Hamburg stellt sich in diesem Punkt ausdrücklich gegen die Rechtsprechung der Verfassungsgerichte aus Bayern, Sachsen und Mecklenburg-Vorpommern, welche allesamt den Begriff der “konkreten Lageerkenntnisse” als hinreichend bestimmt ansehen.

Zu Recht kritisiert das Gericht weiter, dass § 4 Abs. 2 HmbPolDVG keine zeitliche Beschränkung für die Einrichtung von Gefahrengebieten erlaubt.

Außerdem hat der Gesetzgeber versäumt, Zuständigkeits- und Verfahrensregeln aufzustellen. Damit hätte er die Bestimmtheitsdefizite eventuell kompensieren können. Von wem, wann und in welcher Form Gefahrengebiete auszuweisen sind, wird jedoch nur in der Gesetzesbegründung angedeutet. Zwar gibt dazu auch noch Verwaltungsvorschriften. Wie das OVG zu Recht ausführt, ist es den Betroffenen aber nicht zumutbar, diese verwaltungsinternen Regelungen zu studieren.

Verhütung “mittlerer” Kriminalität rechtfertigt keine “verdachts- und ereignisunabhängige” Personenkontrolle

Zwar verfolge die Einrichtung der Gefahrengebiete einen legitimen Zweck, nämlich die vorbeugende Bekämpfung erheblicher Straftaten. Die Identitätsfeststellung und die Inaugenscheinnahme mitgeführter Sachen seien zur Erreichung des Zwecks wohl auch nicht völlig ungeeignet. Außerdem seien sie im juristischen Sinne auch erforderlich, d.h. insofern sei kein milderes Mittel ersichtlich.

Jedoch ergebe die Abwägung, dass der damit verbundene Grundrechtseingriff gemessen am verfolgten Zweck unangemessen sei. Denn das grundsätzlich erhebliche öffentliche Interesse an der Verhütung von Straftaten werde hier dadurch relativiert, dass es um bloß mittlere Kriminalität gehe, nicht hingegen um schwere und schwerste Kriminalität. Dem stünden aber erhebliche Grundrechtseingriffe in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung in Form der polizeilichen Maßnahmen gegenüber.

Schon die einfache Identitätsfeststellung (Anhalten, Befragen, Aufforderung zur Aushändigung mitgeführter Ausweispapiere) weise eine erhebliche Eingriffsintensität auf. Auch in dieser Frage wendet sich das OVG ausdrücklich gegen die Ansichten der Verfassungsgerichte anderer Länder (Bayern, Sachsen), die diese Maßnahme grundsätzlich für harmlos halten. Besonders intensiv sei der Eingriff hier vor allem, weil nicht sämtliche Personen im Gefahrengebiet kontrolliert würden, sondern nur die festgelegte Zielgruppe. Dies führe zu einer Stigmatisierung:

Mit der Einengung auf bestimmte Personengruppen wird daher der mit einer Kontrollmaßnahme verbundene Eingriff zusätzlich vertieft, obwohl nach der Vorstellung des Gesetzgebers hierdurch die Streubreite der Maßnahme und die hierauf beruhende Eingriffsschwere verringert werden sollte.

Im Umkehrschluss hätte es das OVG also als weniger problematisch angesehen, wenn sämtliche Personen kontrolliert worden wären. Auch dies wäre aber wohl auch als unzulässig verworfen worden. Denn zu berücksichtigen seien ferner die an die Identitätsfeststellung regelmäßig anschließenden Maßnahmen (Aufenthaltsverbot etc.) sowie die weitere Datenverarbeitung, z.B. der Abgleich mit vorhandenen Datenbeständen bei der Polizei. Auch da die Identitätsfeststellung diese weiteren Maßnahmen vorbereite, stelle sie einen erheblichen Eingriff dar.

Schließlich handele es sich bei den Identitätsfeststellung in Gefahrengebieten um verdachts- und ereignisunabhängige Personenkontrollen. Das HmbPolDVG formuliere dafür aber weder eine relevante Eingriffsschwelle (z.B. “konkrete schwere Gefahr”), noch sehe es vor, dass die Betroffenen eine besondere Nähe zu der abzuwehrenden Gefahr aufweisen müssten. Eine so weitreichende gesetzliche Befugnis sei jedenfalls zur Abwehr bloß mittlerer Kriminalität nicht zulässig.

Vorgehen der Polizei ohnehin rechtswidrig

Das OVG Hamburg ist allerdings nicht befugt, die Verfassungswidrigkeit von Gesetzen festzustellen. Wäre es auf die Frage angekommen, ob § 4 HmbPolDVG verfassungswidrig ist, hätte es das Verfahren aussetzen und diese Frage dem Hamburgischen Verfassungsgericht vorlegen müssen. Um dies zu vermeiden, beschließt das OVG sein Urteil mit einer knappen Begründung, warum die Identitätsfeststellung und die Durchsuchung des Rucksacks der Klägerin selbst dann rechtswidrig gewesen wären, wenn § 4 HmbPolDVG verfassungsgemäß wäre.

Die Durchsuchung des Rucksacks sei schon deshalb unzulässig, weil § 4 HmbPolDVG nur die “Inaugenscheinnahme mitgeführter Sachen” zulasse. Das körperliche Einwirken auf Sachen – eine Polizeibeamtin hatte in den Rucksack gefasst – sei davon nicht gedeckt.

Schließlich habe die Polizei ihr sog. Auswahlermessen überschritten, indem sie gerade die Klägerin kontrollierte. Denn die zugrunde liegende Entscheidung, die Zielgruppe der Personen “dem linken Spektrum” zu kontrollieren, verletzte den allgemeinen Gleichheitsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 GG. Die Beschränkung auf bestimmte Personengruppen verfolge zwar den legitimen Zweck, nicht relevante Personen von der Kontrolle auszunehmen. Die Anknüpfung an das “linke Spektrum” sei dafür aber ungeeignet. Denn selbst wenn man unterstelle, Personen könnten äußerlich als diesem Spektrum zugehörig erkannt werden, so könnten diese sich der Kontrolle dann leicht entziehen, indem sie ihr Äußeres änderten.

Kritik an Gefahrengebieten insgesamt

Schließlich stellt das Gericht das Konzept der Gefahrengebiete überhaupt in Frage. Es formuliert ungewöhnlich scharf:

Der erkennende Senat hält es […] schon generell für fernliegend, dass eine Person, die beabsichtigt, sich an Ausschreitungen zu beteiligen, und die aufgrund ihrer äußeren Erscheinung einer Personenkontrolle nach § 4 Abs. 2 HmbPolDVG a.F. unterzogen wird, von ihrem Plan allein aufgrund der vorgenommenen Kontrolle wieder Abstand nimmt. Die Annahme des Gesetzgebers, es könne „die Aufhebung der Anonymität bei potentiellen Störern zum Verzicht auf bestimmte Aktivitäten führen“ (Bü-Drs. 18/1487, S. 14), ist nicht weiter belegt.

Die Identitätsfeststellung allein habe also keinen Abschreckungseffekt. Weitergehende Maßnahmen wie Aufenthaltsverbote oder Ingewahrsamnahme seien aber grundsätzlich nicht möglich, da es an den Voraussetzungen fehle. Denn dafür müssten konkrete Anhaltspunkte vorliegen, dass eine Person Straftaten begehen wolle. Es reiche nicht, dass ein Datenabgleich ergebe, dass in der Vergangenheit Straftaten begangen wurden.

Da also die Identitätsfeststellung ineffektiv, weitergehende Maßnahmen aber unzulässig seien, ist das Konzept der Gefahrengebiete folglich nach der Auffassung des OVG letztlich sinnlos.

Anmerkung

Bemerkenswert ist, dass sich das OVG überhaupt so ausführlich zur Verfassungsmäßigkeit von § 4 HmbPolDVG geäußert hat. Denn die Ausführungen zu dieser Frage – die mehr als drei Viertel der Urteilsgründe einnehmen – waren nicht entscheidungserheblich. Fast entschuldigend schiebt das OVG daher auch vorweg, dass beide Parteien sich eine solche gerichtliche Stellungnahme gewünscht hätten. Gleichwohl ist fraglich, ob das Gericht mit einem so breiten obiter dictum nicht letztlich die justizielle Zuständigkeitsordnung unterläuft. Denn über die Verfassungsmäßigkeit soll nach Art. 100 Abs. 1 GG und Art. 64 Abs. 2 der Hamburgischen Verfassung eigentlich das Landesverfassungsgericht entscheiden.

Das OVG wollte offenbar die Chance nutzen, ein Zeichen zu setzen. Dazu passt allerdings nicht, dass es die Revision zum Bundesverwaltungsgericht nicht zugelassen hat. Denn damit hat es zugleich entschieden, dass die Rechtssache “keine grundlegende Bedeutung” habe (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO).

In der Sache ist dem OVG in vielem zuzustimmen. Gerade die fehlende Verfahrensregelung und die Zulässigkeit dauerhafter Gefahrengebiete gem. § 4 HmbPolDVG dürften rechtsstaatlichen Standards im Hinblick auf den Parlamentsvorbehalt nicht genügen. Ob das Konzept der Gefahrengebiete allerdings vom Ansatz her zur Straftatenverhütung derart ungeeignet ist, wie es das OVG meint, darüber kann man sicher streiten.

Beachtlich ist schließlich auch, dass das Gericht allein auf das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung rekurriert hat. Dieses Grundrecht nimmt in der Rechtsprechung noch immer an Bedeutung zu. Es ist mittlerweile eines der zentralen Grundrechte auch zur Abwehr polizeilicher Maßnahmen.

Ausblick

Nach dem Urteil des OVG Hamburg stehen die Gefahrengebiete auf dem Prüfstand. Die drei aktuell – und dauerhaft – ausgewiesenen Gefahrengebiete wegen Drogenhandel und nächtlicher Gewalt in St. Georg und auf der Reeperbahn sollen laut der Hamburger Innenbehörde bis auf Weiteres bestehen bleiben. Jedoch steht der Senat vor der Aufgabe, das Gesetz verfassungskonform umzugestalten. Hierfür hat das OVG dem Gesetzgeber einiges in das Stammbuch geschrieben. Die Vorgaben scheinen so eng, dass abzuwarten bleibt, inwiefern eine Neuauflage – mit dem Risiko eines erneuten Scheiterns vor Gericht – politisch überhaupt für sinnvoll gehalten wird.

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